Тема референдумов в последнее время весьма животрепещущая. Из каждого утюга политики разных стран и лидеры мнений спешат высказать своё мнение, с той или иной стороны раздаются возгласы о несогласии с теми или иными результатами и нелегитимностью процесса в целом. А ещё журналисты между делом в качестве синонима слова "референдум" используют термин "плебисцит".
В этом посте постараюсь осветить вопрос референдумов в историческом и правовом контексте, обозначить отличия в терминологии, рассказать о том, какие вопросы могут решаться на референдумах в разных странах мира, а также приведу несколько примеров.
Для модераторов: #comment_251957709
1. Референдум или плебисцит?
На бытовом уровне значение термина "референдум" в современных реалиях понимает практически каждый, кто его услышал однажды; про термин "плебисцит" должны помнить те, кто в школе интересовался историей древнего мира, в частности Древнего Рима. Но обратимся к научным источникам.
Цифровая версия Большой российской энциклопедии даёт следующие определения:
Референдум (лат. referendum, букв. – то, что должно быть сообщено), голосование граждан по вопросу государственного (регионального, местного) значения.
Плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs – простой народ и scitum – решение, постановление), всеобщий опрос граждан с целью решения особо важных вопросов.
Теперь-то различия предельно ясны. (нет)
Википедия большей ясности не вносит:
Референдум (лат. referendum — то, что должно быть сообщено) — форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения.
Плебисцит (лат. plebiscitum, от лат. plebs — плебс (простой народ) и лат. scitum — решение, постановление) — опрос граждан, как правило, с целью определения судьбы соответствующей территории или других вопросов локального характера.
Опять же голосование и опрос по этим определениям касаются практически одинаковых вопросов.
По мнению некоторых авторов, разница между референдумом и плебисцитом состоит в том, что референдум проводится по вопросам принятия конституции или законов или по вопросам их отмены, тогда как плебисцит принимается по всем остальным вопросам.
Прояснений особо не появляется. Что за все остальные вопросы? Делать булочки круглыми или квадратными? Писать стоя или сидя?
В конце концов с этими вопросами я снова вышел в интернет и наткнулся на статью "Референдум и плебисцит как формы непосредственной демократии", разбирающую различия этих терминов в рамках права.
Статья утверждает, что термин "плебисцит" родился во времена Древнего Рима и изначально обозначал постановление, принятое на голосовании плебеев и обязательное лишь для плебеев - самых низших и бесправных слоёв римского общества. В дальнейшем этот механизм стал орудием борьбы плебеев за свои права. В средние века идея плебисцита была возрождена во Франции в эпоху Великой революции в ходе провозглашения принципа народного суверенитета. С течением времени изменяются теоретические подходы к сущности плебисцита. Он стал чаще рассматриваться как институт международного права и восприниматься как одобрение населения на территориальные изменения государств. Один из наиболее авторитетных юристов-международников российский ученый Ф. Ф. Мартенс определял плебисцит как формальное согласие народонаселения отчуждаемой территории.
Термин "референдум", как форма прямой демократии, впервые возник в отношении кантона Берн (Швейцария) в 1439 г. В качестве народного законодательства референдум был закреплен в Конституции Швейцарии 1848 г. В настоящее время референдум в Швейцарии применяется часто и широко, он действует там как постоянный институт. На решение народа ставятся почти все сколько-нибудь важные законопроекты. Референдумы проводятся четыре раза в год, при этом на них может выноситься сразу несколько вопросов.
Далее следует выдержка из различных источников, где в отдельных случаях подчёркивается синонимичность терминов, а в других различия в некоторых аспектах. Интерес представляет различие в международном и отечественном праве:
В Словаре международного права 2014 г. дано определение плебисцита, но ничего не говорится о референдуме. Подчеркнуто, что в сфере международных отношений плебисцит применяется в качестве средства определения воли населения, проживающего на конкретной территории, по вопросу ее государственной принадлежности.
Как правило, референдум и плебисцит в отечественной доктрине права - это народное голосование или опрос населения, но применительно к разным обстоятельствам. Тематика референдума охватывает внутренние проблемы, плебисцит определяет будущее какой-либо территории, принадлежности ее к тому или иному государству. В российском праве такая форма непосредственной демократии, как плебисцит, не используется.
Соответственно, оба этих определения сходятся в том, что плебисцит - это средство для определения принадлежности к тому или иному государству. Референдум же используется при решении внутренних вопросов. Отсюда же вытекает интересное следствие.
В российском законодательстве, официальных документах применяется термин «референдум». <...> Поэтому постановка вопроса по изменению государственной принадлежности какой-либо части территории России в принципе невозможна.
2. Вопросы, решаемые на референдумах
Согласно определению, референдумы позволяют народным голосованием решать вопросы, относящиеся к внутригосударственным вопросам.
В зависимости от уровня решаемых вопросов референдумы могут быть всенародными, региональными и местными.
В зависимости от предмета выделяют конституционные, где голосование производится по вопросам изменения конституции, и законодательные, где основным является проект закона.
Также референдумы бывают обязательными и факультативными.
Обязательный референдум это всенародное голосование, которое проводится автоматически в обстоятельствах, определенных в конституции или законодательстве. Результаты такого голосования обычно имеют обязательную силу. Поэтому если предложение, вынесенное на референдум, проходит, правительство или соответствующий орган обязаны привести его в исполнение.
Факультативный референдум это всенародное голосование, проводимое по формальному затребованию, которое может исходить от исполнительной власти, ряда членов законодательного собрания, группы граждан или от некоторых других доверенных лиц. Результаты голосования могут быть или не быть обязательными для исполнения.
Также существуют так называется аннулирующие референдумы, являющиеся одним из видом факультативного референдума.
Аннулирующий референдум это всенародное голосование за поддержку или отмену закона или постановления, принятого и обнародованного законодательным органом и уже вступившего в действие.
3. Референдумы о суверенитете
Особой категорией референдумов являются так называемые референдумы о суверенитете. Такие референдумы правильнее было бы называть плебисцитами, но в мировой практике часто эти понятия принято считать синонимами.
Явление это далеко не уникальное. Но прежде, чем углубиться в вопрос, необходимо дать объяснение терминам, которые напрямую связаны с понятием референдума о суверенитете.
Суверенитет (через нем. Souveränität от фр. souveraineté — верховная власть, верховенство, господство) — независимость государства во внешних делах и верховенство государственной власти во внутренних делах.
По отношению к таким референдумам часто возникают вопросы об их легитимности.
Легитимность (от лат. legitimus «согласный с законами, законный, правомерный») — согласие народа с властью, его добровольное признание за ней права принимать обязательные решения.
Особняком в истории стоят вопросы о легитимности референдумов в условиях аннексии территорий.
Аннексия (лат. annexio ← annexus «присоединённый») — в международном праве насильственное присоединение государством всей или части территории другого государства в одностороннем порядке. Согласно современному международному праву, аннексия является одним из видов агрессии и в настоящее время влечёт международно-правовую ответственность.
Результат каждого референдума, касающегося изменения территориальной принадлежности и правового статуса территорий, на которых проводится голосование, так или иначе будет иметь влияние на международные отношения. Соответственно в мировых кругах он может быть признанным, непризнанным и частично признанным. И во многих случаях, когда высказываются о непризнании референдума, апеллируют к нелегитимному характеру мероприятия. А если возникают вопросы о законности, то должны быть описаны законные процедуры проведения референдума, благодаря выполнению которых, референдум считался бы легитимным, и описаны они должны быть в соответствии с международным правом и уставом ООН.
Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств утверждает следующие положения:
a) суверенитет, политическую независимость, территориальную неприкосновенность, национальное единство и безопасность всех государств, а также национальную самобытность и культурное наследие их народов;
b) суверенное и неотъемлемое право государства свободно определять свою собственную политическую, экономическую, культурную и социальную систему, развивать свои международные отношения и осуществлять неотъемлемый суверенитет над своими природными ресурсами в соответствии с волей его народа без внешней интервенции, вмешательства, подрывной деятельности, принуждения или угрозы в какой бы то ни было форме;
c) право государств и народов иметь свободный доступ к информации и полностью развивать без вмешательства свою систему информации и средств массовой информации и использовать свои средства информации в целях содействия своим политическим, социальным, экономическим и культурным интересами и чаяниям, на основе, в частности, соответствующих статей Всеобщей декларации прав человека1 и принципов нового международного порядка в области информации;
С одной стороны утверждается национальное единство и территориальная неприкосновенность государств, а также верховенство государства в вопросах политики, экономики, культуры и социально сферы. С другой
d) обязанность государства воздерживаться от любых насильственных действий, которые лишают народы, находящиеся под колониальным господством или иностранной оккупацией, их права на самоопределение, свободу и независимость;
b) право и обязанность государства полностью поддерживать право на самоопределение, свободу и независимость народов, находящихся под колониальным господством, иностранной оккупацией или под гнетом расистских режимов, а также право этих народов вести как политическую, так и вооруженную борьбу с этой целью в соответствии с целями и принципами Устава;
Т.е. воздерживаться от насильственных действий и поддерживать право на самоопределение народов, что в целом может привести к потере суверенитета над определённой территорией, если народы этого захотят, что идёт вразрез с интересами государства в вопросе сохранения территориальной неприкосновенности.
Об этом же правовом казусе упоминает и статья Референдарная демократия как способ самоопределения народа с позиции конституционного и международного права
Безусловно, абсолютно неограниченное самоопределение народов приведет к лавинообразной деструкции государств и дестабилизации международной ситуации. Поэтому необходимо не только признать право народов на самоопределение, в том числе и путем территориального отделения, но и определить международно-правовую процедуру, при которой такое отделение не нарушало бы интересов ни государства, ни народа, ни международного сообщества.
Также в статье приводятся примеры реализации права народов на самоопределение в форме референдума, где итоговый результат трактуется в удобную для государства сторону со стороны международного сообщества.
Статья Референдумы XXI В. По изменению территориально-политического статуса регионов и двойные стандарты "мирового сообщества" анализирует события референдумов 21го века и указывает на неоднозначность реакции мирового сообщества на одни и те же процессы, происходящие в разных уголках мира. Соответственно можно сказать, что в современном виде понятие легитимности может трактоваться так, как удобно тому или иному государству, т.к. отсутствует единая процедура, благодаря которой можно было однозначно сказать о соответствии референдумов международному праву.
Отдельно стоит сказать о плебисцитах во время аннексии. В этих обстоятельствах мероприятие носит фиктивный характер для соблюдения видимости легитимности перехода территории под суверенитет другого государства. Несколько примеров приводятся в статье
Изучив отдельные примеры из международной практики по проведению плебисцитов, в частности всеобщее голосование населения Ниццы и Савойи о переходе под власть французского императора 1860 г., голосование в 1863 г. жителей Ионических островов, уступленных Греческому королевству, и другие, он делает вывод о том, что если государства и соглашались на плебисцит, то или в тех случаях, когда не было никакого сомнения в его результате, или когда вынуждались к тому обстоятельствами.
Соответственно нельзя достоверно установить добровольность и корректность проведения голосования, что не добавляет очков референдумам как средству реализации народной воли.
4. Примеры референдумов в историиВ истории достаточно примеров референдумов о независимости, а не имеет смысла расписывать информацию о каждом из них. Приведу список источников для самостоятельного поиска и ознакомления с вопросом.
Independence referendum
Парад суверенитетов
К вопросу о сущности и роли референдума в современном мире на примере практики его проведения в отдельно взятых государствах
Референдумы как мировая практика
Референдум в зарубежных странах
