Великая депрессия, часть 2. Новый курс 2/3
Национальная администрация восстановления (NRA)
Восстановление «баланса» американской экономики оставалось ключевой целью Рузвельта в период Первого Нового курса. Он рассчитывал прежде всего, на две меры: на обесценивание доллара и на «микроуправление» (микроменеджмент) сельскохозяйственным сектором. Но в сознании подавляющего большинства американцев другая часть мер стала символом новой политики: в течение большей части 1933 и 1934 годов «агрессивная» деятельность Национальной администрации восстановления (NRA/НРА) «затмила собой» остальные действия американского правительства. Министр Фрэнсис Перкинс высказала мнение, что «в сознании ряда людей Новый курс и NRA — это почти одно и то же».
Руководитель NRA, генерал Хью Сэмюэл Джонсон из Оклахомы, полагал, что сможет управлять экономикой США: моделью для новой администрации являлся Совет по военной промышленности (WIB), существовавший в 1917 году под председательством делового партнера Джонсона, Бернарда Баруха. Однако, в отсутствие финансовых ресурсов, сопоставимых с кредитами периода Первой мировой войны, Джонсону оставалось заниматься только промышленной координацией: по его мнению остановить дефляционный цикл можно было с помощью поддерживаемых правительством соглашений об ограничении перепроизводства — то есть за счёт распределения квот на производство при условии стабилизации заработной платы рабочих. Последний пункт являлся ключевым, поскольку сокращение заработной платы продолжило бы «вымывать» покупательную способность из уже и так нездоровой экономики. Враждебность к самой идее конкуренции — которое Джонсон называл «убийственным учением о дикой и волчьей конкуренции» — была философской основой его логики.
Возможно, вы когда-то и были Капитанами Промышленности — но теперь вы Капралы Бедствия.
— из обращения Джонсона к группе бизнесменов Атланты
В экономике США 1930-х годов сложно было найти отрасль, в которой перепроизводство было бы большей проблемой, чем в текстильной промышленности — особенно в хлопковом текстиле. Наравне с добычей угля, американское текстильное производство было в кризисе задолго до начала Великой депрессии. «Растягивание» (stretch-out) рабочей силы — то есть уменьшение числа рабочих при том же выпуске продукции — стала нормой для хлопковых фабрик, а требования об отмене «растягивания» и о создании профсоюза вызвали ожесточенную конфронтацию между рабочими и работодателями. Ассоциация производителей текстиля (CTI) представила Джонсону готовый проект кодекса для отрасли уже в день подписания закона NIRA. В ответ NRA пообещала ограничить конкуренцию в отрасли, установив производственные квоты для отдельных фабрик. В обмен на контролируемые правительством ограничения на выпуск продукции, производители согласились на переход к 40-часовой рабочей неделе и установление минимальной заработной платы. «Историческим прорывом» стала и полная отмена детского труда на ткацких фабриках. Кроме того, в соответствии с новым кодексом, производители хлопка согласились — по крайней мере, в теории — принять принцип коллективных переговоров со своими работниками.
«Маленькая прядильщица» в Южной Калифорнии (Л. Хайн, декабрь 1908)
«Хлопковый кодекс» оказался не «новаторским прецедентом», а единичным событием: другие отрасли «большой десятки» — уголь, нефть, железо и сталь, автомобили, пиломатериалы, торговля одеждой, оптовые дистрибьюторы, розничные торговцы и строительство — отказались последовать примеру текстильной индустрии. А юридические трудности — перспектива признания всей деятельности NRA несоответствующей Конституции США — останавливали агентство от использования формально имевшихся у него полномочий — помимо пропаганды и агитации.
Символ NRA «Голубой орел»
Масштабная пропагандистская кампания стартовала в июле 1933 года. Наклейки с символом NRA — стилизованным «Голубым орлом» (Blue Eagle) — вскоре появились на витринах магазинов, на театральных кассах, на газетах и грузовиках. Использование данного символа означало, что работодатель добровольно подписал единый кодекс, обязывавший его выплачивать минимальную заработную плату в 40 центов в час и ограничить длительность рабочей недели 35-ю часами. Рузвельт и Джонсон убеждали потребителей посещать только те заведения, на которых был изображен символ NRA. В сентябре в Нью-Йорке состоялся парад сторонников «Голубого орла»: акция вывела на улицы города почти два миллиона человек.
Парад NRA в Нью-Йорке (1933)
NRA были делегированы одновременно функции исполнительной, законодательной и судебной власти, с полномочиями блокировать банковские счета и ликвидировать фирмы во внесудебном порядке. Под контроль NRA попали 2,5 млн фирм, в том числе 91 % промышленных, и 22 млн рабочих. Администрация наращивала свои репрессивные штаты на 100 человек в день и обзавелась собственной военизированной службой, подвергавшей малый и средний бизнес неприкрытому террору. Придя в Администрацию, выпускник университета мог получить зарплату 125 долларов в месяц, а всего через год он уже мог рассчитывать на 375 долларов, что втрое выше среднестатистической зарплаты в США в тот период — 117 долларов. Недовольным всесилием Администрации её руководитель генерал Джонсон обещал «заткнуть рот».
«Голубой орёл» в витрине ресторана (ок. 1934)
Постепенно NRA превратилась в «бюрократического колосса»: штат администрации, состоявших из 4500 человек, следил за более чем семью сотнями сводов правил, многие из которых накладывались друг на друга — иногда, прямо противореча друг другу. За два года администраторы NRA написали около 13 000 страниц правил, издав 11 тысяч постановлений об их толковании. «Чрезмерная централизация и диктаторский дух» стали вызывать протест у предпринимательского сообщества.
Отношение Джонсона к американской рабочей силе также стало причиной для острой критики: если профсоюзные лидеры полагали, что NIRA легализовал профсоюзное движение в США, то работодатели настаивали на том, что у них было право создавать «жёлтые профсоюзы», контролировавшиеся самой компанией. В августе Джонсон учредил новый орган, Национальный совет по труду (NLB), который только способствовал распространению столкновений между бизнесменами и трудящимися. Рабочие начинали всё больше разочаровываться в эффективности президентской программы в целом.
Многочисленные кодексы в отдельно взятых отраслях (60 в текстильной промышленности, 29 — в бумажной, 56 — в металлургии и т. д.) порождали неразбериху и рост издержек на ведение бизнеса до 40 %. Современник Рузвельта, журналист Джон Флинн писал: «NRA обнаружила, что не может провести в жизнь свои правила. Укреплялся чёрный рынок. Добиться выполнения норм можно было только самыми жестокими полицейскими методами. В швейной промышленности — вотчине Сидни Хилмена — кодексы внедряли при помощи спецподразделений. Они рыскали по швейному району, как штурмовики. Они могли ворваться на фабрику, выгнать хозяина, выстроить сотрудников в шеренгу, быстро их допросить и забрать бухгалтерские книги. Ночная работа была запрещена. Летучие отряды этих „швейных полицейских“ проходили по району ночью, стучали в двери топорами, ища тех, кто осмелился сшить пару брюк в ночной час. Но чиновники, ответственные за проведение кодексов в жизнь, говорили, что без этих жестких методов не удалось бы добиться их соблюдения, потому что общественность их не поддерживала.
В книге историка Бертона Фолсома приводятся примеры репрессивной политики NRA: обычный портной Якоб Магид был осуждён к тюремному заключению за «демпинг» (он брал за пошив 35 центов вместо 40), владельцы химчистки Сэм и Роза Марковиц из Кливленда, сделавшие скидку клиентам в размере 5 центов, были оштрафованы на 15 долларов, а потом посажены в тюрьму.
В мае 1935 года Верховный суд США единогласно заявлял о неконституционности всей деятельности NRA, при том, что перспективы продления существования данной администрации были и без того маловероятны. Многие иностранные наблюдатели были поражены особенностями американской политической системы: лёгкость, с которой Верховный суд уничтожил ключевой элемент Нового курса, ошеломила заграничных экспертов. Ряд лидеров, прежде всего в авторитарных государствах, увидел в отмене NRA доказательство «слабости демократии».
Сельская Америка и инфляция
В 1930-х годах в США был распространён «национальный миф» о «крепких йоменах» и «благородных хлеборобах» как о «стержне Республики»: многие американцы легко могли вспомнить не столь отдалённую эпоху, когда фермеры составляли большинство населения страны. К периоду депрессии фермеры всё ещё составляли около 30 % рабочей силы, а их представители искусно использовали мифологию, описывая «горе» сельской местности. Сельский популизм подпитывался вполне обоснованным беспокойством о том, что городская Америка постепенно затмевала сельскую местность — что население, власть и экономическое лидерство всё быстрее проникали из сёл в города. Вследствие этого в среде сторонников Нового курса сформировался «странный анахронизм», заключавшийся в вере в то, что именно возрождение сельского хозяйства являлось ключом к всеобщему процветанию.
Беды фермеров были вполне реальны: общий доход фермерских хозяйств в 1932 году составил менее ⅓ от того, что было три года назад. Однако кризис в сельской Америке начался значительно раньше: «порочный круг» заключался в том, что, столкнувшись с падением цен на свою продукцию после Первой мировой войны и стремясь поддержать свой доход, индивидуальные фермеры приняли решение увеличить посевные площади; дополнительная продукция, произведённая таким образом, ещё более снижала цены и круг замыкался. Разрыв данного цикла был целью дискуссии, продолжавшейся к 1933 году уже более десятилетия. Так Джордж Пик и другие сторонники законодательства Макнари-Хаугена в 1920-х годах стремились избавиться от излишков американской сельхозпродукции на зарубежных рынках: они были даже готовы на государственные субсидии экспортных поставок. Президент Гувер пытался создать фермерские кооперативы для упорядочения сельскохозяйственных рынков. Ни одно из решений не подходило для периода общемирового кризиса: поиск внешних рынков в мире, страны которого всё чаще выбирали путь автаркии, был обречён с самого начала; а быстро разорившиеся фермерские советы, созданные Гувером, показали, что сами фермеры не были готовы к сокращению своего производств.
В итоге, «ностальгия и интеллектуальная инерция», тянувшая к «пасторальным идиллиям», заложили основу для системы фермерских субсидий, сделавшей сельхозсектор наиболее опекаемым государством сектором американской экономики — ситуация, заложенная Новым курсом, не изменилась и в XXI веке.
Сельскохозяйственная депрессия
В середине 1933 года только 16 % фермерских домохозяйств получали доходы, превышающие средний национальный уровень; в 1934 году подушевой доход фермерских хозяйств составлял только 167 долларов. В более чем 13 сотнях сельских округов США, в которых суммарно проживал 17 миллионов человек, не было больниц — в большинстве из них не было даже фельдшерских пунктов. К октябрю 1933 года — благодаря деятельности NRA — цены на промышленные товары стабилизировались, а затем и умеренно выросли. Но в сельском хозяйстве цены оставались на уровне менее 60 % от 1929 года. Повышение на 60—120 % цен на продукцию стальной отрасли, от которой зависели фермеры, привело к тому, что в Сенате прозвучали призывы опубликовать «деловые связи» всех сотрудников NRA.
Хижина сельскохозяйственных рабочих рядом с городом Маршалл (Техас, 1939)
Фермеры чувствовали себя преданными, поскольку цены на промтовары росли быстрее их доходов: Новый курс обострял, а не исправлял проблему «баланса» в американской экономике.
Уличная водопроводная колонка в Уайлдере (Теннесси, 1942)
«Пыльные котлы» и «оки»
Природа внесла свой вклад в трудности американских фермеров. Активная эксплуатация земли с использованием тракторов, связанная со всё более снижавшимися ценами на продукцию сельского хозяйства, к 1920-м годам привела к тому, что в период засухи 1930 года «израненная земля раскололась». К 1934 году в ряде районов на Среднем Западе никакой влаги не было обнаружено уже на глубине в три фута. Ветер начал поднимать сухую пыль, создавая высокие «волны» длиной в тысячи футов, ставшие известными как «чёрные метели». Невозможность заниматься сельским хозяйством привела к тому, что тысячи переселенцев, прозванных «оки», отправились в другие штаты США, в особенности — в Калифорнию. Такие беженцы стали одним из ключевых символов разрушений десятилетия Великой депрессии — отчасти благодаря работе фотографа Доротеи Ланж и её мужа, экономиста Пола Тейлора. Писатель Джон Стейнбек внёс свой вклад, опубликовав бестселлер «Гроздья гнева», экранизированный в 1940 году.
Фермер c сыновьями во время «пыльной бури» (округ Симаррон, апрель 1936)
Семейные фермы средне-западного региона начали массово «уходить с молотка» в связи с дефолтами по ипотеке. По всему региону группы соседей собирались на таких аукционах, чтобы запугать потенциальных покупателей, отстранив их от участия в торгах — подобная насильственная тактика позволяла бывшим владельцам «купить» свой бывший дом всего за 1 цент. В апреле 1933 года в городе Ле-Марсе штата Айова толпа фермеров похитила местного судью, отказавшегося приостановить судебное производство по взысканию ипотечных долгов: после побоев и угрозы линчевания толпа оставила его голым в придорожной канаве. Вскоре губернатор штата ввёл в полудюжине округов военное положение. Ситуация в Южной Дакоте была аналогичной. В том же году организация «Farmers' Holiday Association» во главе с популистом Майло Рено (Milo Reno) потребовала прекращения банковских взысканий как таковых; группа также потребовала санкционированных правительством кодексов и гарантии цен на сельхозпродукцию — то есть, аналога промышленного NRA.
«Мать-переселенка» Ф. О. Томпсон (1936)
В октябре 1933 года Майло Рено призвал к «забастовке фермеров»; после собрания в Де-Мойне (Айова) губернаторы Северной и Южной Дакоты, самой Айовы, Миннесоты и Висконсина одобрили программу Рено. Губернатор Уильям Лангер пригрозил использовать национальную гвардию своего штата, чтобы перекрыть вывоз из штата пшеницы по цене «ниже себестоимости». Сельские сторонники инфляции пригрозили новым маршем на Вашингтон. Рузвельт, опасавшийся «аграрной революции», признал, что фермеры «должны получить более высокие цены [на свою продукцию] для погашения своих долгов».
Золото, инфляция и конфискация.
Во время Великой депрессии, 5 апреля 1933 года президентом США Франклином Рузвельтом был подписан Указ № 6102 о фактической конфискации у населения и организаций золота, находившегося в слитках и монетах. Дабы не спровоцировать сильное падение своего рейтинга, на церемонии подписания постановления Рузвельт прямо сказал присутствующим, что автор документа — не он. Даже секретарь Казначейства заявил, что не был ознакомлен с документом, лишь добавив — «…это то, на чем настаивали эксперты».
Указ № 6102
Согласно указу все находящиеся на территории США физические и юридические лица (в том числе иностранные граждане и компании, хранившие золото на территории США), за редким исключением, были обязаны до 1 мая 1933 года обменять золото на бумажные деньги по цене 20,66 долл. за тройскую унцию в любом банке на территории США, имевшем на тот момент право принимать золото. Также объявлялись незаконными любые контракты и ценные бумаги, номинированные в золоте, выплаты по ним предписывалось производить бумажными деньгами в соответствии с указанным обменным курсом.
В дальнейшем золото направлялось в хранилище золотого запаса США в Форт Ноксе (штат Кентукки) Федеральной резервной системы, строительство которого было завершено к концу 1936 года. После окончания сбора золота его официальная цена была резко поднята до $35 за унцию. Целью Указа Рузвельт назвал облегчение критического положения в банковской отрасли, а также предотвращение панического вывоза золота за рубеж.
Не подлежало конфискации золото на территории США, принадлежавшее иностранным государственным банкам и иностранным государствам, а также предназначавшееся для международной торговли. Частные лица могли оставить себе золота не более чем на $100, а также редкие и имеющие коллекционную ценность монеты. Отдельно регламентировались незначительные запасы золота, предназначавшиеся для профессиональной деятельности.
За уклонение от сдачи золота были установлены репрессивные меры: штраф до 10 000 долл. и/или тюремное заключение до 10 лет. Было зафиксировано множество случаев преследования частных лиц и компаний за попытки укрывательства и совершения сделок с золотом.
Оборот ценных бумаг, номинированных в золоте, был восстановлен лишь в 1964 году. Однако по ним всё ещё нельзя было получить физическое золото. Оборот золота как товара был восстановлен в 1974 году.
Отказ от участия в Лондонской экономической конференции позволил Рузвельту заняться полноценной инфляционной политикой. При этом президент поддержал «весьма сомнительную» теорию профессора Корнеллского университета Джорджа Уоррена (George Frederick Warren) о том, что значительные государственные закупки золота смогут стимулировать инфляцию — ортодоксальные банкиры «пришли в ужас» от идеи, но Рузвельт не принял их возражений. В конце октября 1933 года он объявил, что Финансовая корпорация по реконструкции начнёт скупать золото, добываемое в США, по «ценам», которые будут определяться после «консультаций» с министром финансов и президентом. Своим решением президент начал «один из самых странных эпизодов в истории американских финансов»: в течение нескольких недель Рузвельт за завтраком назначал цену на золото — в один из дней он поднял цену на 21 цент, поскольку счёл, что это было «счастливое число». Данный эпизод привёл к тому, что администрацию покинул целый ряд экономистов: Рузвельт лично уволил одного из видных «инакомыслящих», заместителя министра финансов Дина Ачесона.
«Закон о покупке серебра», принятый в июне 1934 года, был другим «новаторским» шагом того времени, не имевшим заметного влияния на американскую экономику — помимо самих производителей серебра. На международном уровне он стал катастрофой для Китая — единственной крупной страны, которая всё ещё придерживалась серебряного стандарта. Если до этого депрессии и дефляции не затронули Китай, то начавшийся вывоз из страны серебра привёл в резкому падению китайской экономики. Осенью 1935 года китайское правительство было вынуждено отказаться от серебряного стандарта, что заметно ударило по легитимности режима Чан Кайши и вызвало у него «определённое чувство обиды» на США.
К моменту завершения программы покупки золота в январе 1934 года цена на него выросла с 21 до 35 долларов за унцию. Доллар формально потерял около 40 % своей «золотой» стоимости, но внутренние цены на сырьевые товары фактически даже немного снизились. Джон Кейнс описал попытку манипулирования валютой, предпринятую Рузвельтом, как «золотой стандарт подшофе». Вскоре после этого Кейнс был вызван в Белый дом: после встречи Рузвельт предположил, что «[Кейнс] больше математик, чем политический экономист» — а Кейнс сообщил, что сам он «полагал, что президент был более грамотен в экономике».
Однако к концу 1933 года основные сельскохозяйственные программы Нового курса начали приносить плоды: Администрация фермерского кредита (Farm Credit Administration) начала рефинансировать ипотечные договоры, спасая семейные фермы от кредиторов, а пособия в рамках ААА начали спасать семьи от голода. Сельское хозяйство стало постепенно стабилизироваться, хотя полномасштабного восстановления и не наблюдалось.
«Закон о регулировании сельского хозяйства» (AAA)
Модель сельскохозяйственной политики, созданная Новым курсом во многом была связана с деятельностью Министерства сельского хозяйства США: с этим «островом государственной силы в океане слабости». Если FERA, CWA и NRA задумывались как временные чрезвычайные подразделения и создавались фактически с нуля, то программа ААА нашла поддержку в уже устоявшемся министерстве, основанном ещё в 1889 году. При этом идеи, лежавшие в основе ААА, базировались на том же убеждении в благотворном влиянии дефицита, которое породило NRA и её промышленные кодексы.
Программа по возрождению сельского хозяйства, ключевым создателем которой являлся профессор Милбурн Уилсон, была радикальной с точки зрения самих фермеров: «План внутренних ассигнований» предполагал взимание налога с сельхозпроизводителей и использование вырученных средств на выплаты фермерам за то, чтобы те ничего не сажали. Нацеленная на предотвращение посадки потенциально избыточных сельхозкультур, AAA была дополнена программой «товарного кредита» — направленной на предотвращение попадания продукции на рынок (Commodity Credit Corporation). Накануне начала Второй мировой войны и введения программы льготной покупки продуктов, министерство имело на своих складах треть годового урожая хлопка стоимостью в несколько миллиардов долларов — а также, несколько меньшее количество кукурузы и пшеницы(весь федеральный бюджет страны в 1929 году был около 5млрд. долларов). Ситуация, когда голодные и раздетые городские бедняки сосуществовали с явно избыточной сельхозпродукцией, подлежавшей складирования или уничтожения, была прямо охарактеризована современниками как «идиотская» — в письме фермера, опубликованном в газете «New York Times», приводилось мнение, что «нечто нарушило упорядоченный процесс нашего мышления». Проведение этого закона в жизнь привело к тому, что запахали 10 млн. акров засеянных хлопком площадей, уничтожили 1/4 всех посевов. За один год действия ААА было забито 23 млн. голов рогатого скота и 6,4 млн. голов свиней. Мясо убитых животных превращали в удобрения.
Министр сельского хозяйства Генри Уоллес, среди советников которого был мистик Николай Рерих, продолжил свою деятельность несмотря на многочисленные возражения. Уоллес также продолжал настаивать, что фермерство являлось формой бизнеса — и что это должен был быть прибыльный бизнес. Деятельность органов AAA Уоллес описывал как образцы «экономической демократии» — реальность была далека от подобной оценки. Местные комитеты по контролю за производством, созданные чиновниками и устанавливавшие производственные квоты в своих округах, состояли преимущественно из наиболее состоятельных крупных фермеров, которые иногда применяли и «меры устрашения» в отношении своих менее состоятельных соседей.
ААА имела скромные успехи: чистый доход фермерских хозяйств вырос на 50 % в период между 1932 и 1936 годами. Цены на хлопок повысились с менее чем 7 центов за фунт в 1932 году до более чем 12 центов в 1934 году; цена на пшеницу за аналогичный период выросла с 38 до 86 центов за бушель. Урожай пшеницы снизился со среднегодового показателя в 864 миллионов в 1928—1932 годах до 567 миллионов бушелей в 1933—1935. При этом программа ААА была ответственна менее чем за 7 % от данного сокращения — погода была основным фактором.
Одновременно, ситуация заметно ухудшилась для негров-арендаторов Юга, поскольку сокращавшие посевы белые арендодатели более не нуждались в том же количестве работников. Согласно закону, арендодатели должны были делиться получаемыми ими правительственными платежами со своими работниками — на практике, ничтожная часть «помещиков» была готова раздавать деньги неграм. Так, в 1933 году плантаторы забрали себе 90 % выплат, а «петли и костры» Ку-Клукс-Клана задавили протесты работников в зародыше. Попытки сделать линчевания федеральным преступлением не нашли поддержки у Рузвельта, опасавшегося потерять поддержку южан в других инициативах Нового курса — Юг фактически сохранял «право вето» на любые законодательные изменения на протяжении всего Нового курса. Одновременно президент выразил надежду, что постепенно на юге сформируется «новое поколение лидеров».
Бедственное положение в южных штатах стало наиболее острым предметом раздора между двумя фракциями в самом Министерстве сельского хозяйства. С одной стороны, в министерстве работали профессиональные сельскохозяйственные бюрократы, полагавшие, что основная цель их деятельности заключалась в росте цен на сельхозпродукцию. С другой стороны, многие молодые сотрудники — зачастую юристы по образованию, не имевшие опыта сельской жизни — полагали, что забота о благополучии самих землепашцев также входила в сферу ответственности министерства. Попытка «либералов» AAA организовать прямые выплаты чернокожим работникам столкнулась с ожесточённым сопротивлением плантаторов — утверждавшим, что «их неграм» деньги не были нужны. Вскоре министерство было «очищено» от либералов. В итоге, шведский экономист Гуннар Мюрдаль описал деятельность ААА на Юге США как американский аналог европейского огораживания.