Это мои размышления в продолжение моего вчерашнего поста По какой статье и на сколько штрафовать за нарушение самоизоляции (ВС пояснил) и комментариев к нему. Я сильно хотел избежать вопросов о законности действий губернаторов по введению таких ограничительных мер. Но не избежал. Не хотел уходить в эту сферу не потому, что являюсь масоном и храню секретные секреты, а потому, что тема очень дискуссионная и многое нужно изучить. И даже после изучения она остается дискуссионной. А я не являюсь юристом именно по этому профилю, а поэтому лень было тратить время. Но коли сказал «А», то и изложу свой взгляд на «Б». Подчеркну, я не являюсь экспертом в этой области и это просто мой поверхностный взгляд на этот вопрос.
Попутно цельный обзор про коронавирус, в принципе, рекомендую почитать здесь: https://meduza.io/feature/2020/04/09/pryamo-zdes-meduza-otve.... Это издание «Медуза» кропотливо собирает всё, что известно про коронавирус (суть, борьба, экономика, политика и пр..). Простым языком, из достоверных источников. Мне зашло.
Итак, собственно вопрос: законны ли все те ограничения, что сейчас вводятся? Могут ли губернаторы или ещё кто ограничивать мои права, которые даны мне Конституцией, напр. в ст. 27 (право свободного передвижения)?
Для начала давайте определимся с понятием «законность». Это не ваше субъективное отношение к ограничениям, мол, справедливо это или нет. Это соответствие нормам федеральных законов России. То есть законы и иные акты должны разрешать губернаторам вводить такие ограничения.
Рассмотрю на примере ст. 27 Конституции, которая наиболее всем нравится на просторах интернета:
1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Итак, можно ли ограничить это право?
Необходимо понимать, что Конституция – это свод основных правил и свобод, которые сформулированы в виде тезисов. Далее эти тезисы более подробно конкретизируются в законах и иных актах. В этих законах и иных актах на тысячах страниц, как раз, и прописываются все частные случаи, когда что можно, а когда нельзя. Поэтому очевидно, что в самой Конституции не будут написаны все исключения из правил и все частные случаи и конкретика, поскольку это увеличит Конституцию до миллиарда страниц.
В части 3 ст. 55 Конституции указано:
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
То есть сама Конституция указывает, что права граждан ограничивать можно во имя аж целой кучи целей. Но кто, когда и как это может делать?
В рамках данного вопроса рассмотрим два закона:
1) Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5295/),
2) Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22481/).
Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
Данный закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и устанавливает права и обязанности органов власти и населения в этой сфере.
В силу ст. 6 данного закона субъекты РФ обладают полномочиями по:
введению и отмене на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
В ст. 31 данного закона указано, что ограничительные мероприятия (карантин) могут вводиться как на территории всей России, так и в отдельных субъектах или муниципальных образованиях. Также там указано, что карантин вводится при наличии угрозы распространения инфекционного заболевания, которое входит в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин).
В ст. 1 данного закона указано само определение ограничительных мероприятий (карантина):
ограничительные мероприятия (карантин) - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных
Вывод по этому закону:
Власти регионов имеют право вводить карантин в рамках которого ограничивать передвижение населения и транспорта. Карантин вводится на основании предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей. Инфекционное заболевание должно входить в перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Пример – Краснодарский край. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31 марта 2020 года № 185 на основании предписания главного государственного санитарного врача по Краснодарскому краю от 31 марта 2020 г. № 7 на территории Краснодарского края были введены ограничительные мероприятия (карантин), в рамках которых было ограничено передвижение населения и транспорта.
То есть до губернатора Краснодарского края вообще не докопаться, он ввел карантин, в рамках которого, как прямо указано в законе, ограничил передвижение. Красавчик, чё..
То есть схема такая: В ст. 27 Конституции есть право на свободное передвижение. При этом ст. 55 Конституции говорит, что это право можно ограничить законом. Закон № 52 говорит, что передвижение граждан можно ограничить при карантине, который может ввести глава региона на основании предписания главного гос.сан.врача. Всё ровно.
Но дело в том, что официально карантин введен в меньшинстве регионов (я знаю только про Краснодарский край). На основании чего тогда вводят ограничение передвижения главы других регионов, которые не упоминают слово "карантин" в своих постановлениях/указах?
Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
Этот закон регламентирует поведение органов власти и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Что такое ЧС? Согласно ст. 1 этого закона:
Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Согласно этому закону существует 3 режима функционирования органов защиты от ЧС:
а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
В каком режиме мы сейчас живем?
До 20.03.2020 все региона России ввели на своей территории режим повышенной готовности (https://rg.ru/2020/03/19/na-vsej-territorii-rf-vveden-rezhim...). Этот режим был введен в каждом регионе органом региональной власти на основании ст. 11 этого закона. Например, в Краснодарском крае режим повышенной готовности был введен Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13 марта 2020 года № 129. В Москве этот режим был введен Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ и т.д.
То есть сейчас мы живем в режиме повышенной готовности.
Рассматриваемый закон в главе второй описывает полномочия органов власти в рамках этого закона.
Так, в пункте а.2 ст. 10 указаны полномочия Правительства РФ, например:
устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации
То есть согласно данного пункта в режимах повышенной готовности и ЧС Правительство может разработать доп.правила поведения для людей.
02.04.2020 Правительство в постановлении № 417 такие правила и ввело (https://rg.ru/2020/04/08/postanovlenie-pravitelstva-dok.html). Почитайте, вы же должны знать, как должны себя вести…
А что там с полномочиями губернаторов?
Данные полномочия указаны в ст. 11 данного закона. Органы власти субъектов имеют право, в частности:
у) устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта;
ф) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона
Таким образом власти регионов при режиме повышенной готовности имеют право на установление правил поведения для граждан. Однако в данном законе нигде не расшифровывается, что конкретно входит в эти правила? Можно ли в рамках этих правил конкретно ограничить свободу передвижения?
Вот в законе о санитарном благополучии четко указано, что в рамках карантина можно ограничить передвижение. А в законе о ЧС не раскрыто, что может входить в Правила, а что нет. Но значит ли это, что ограничение передвижения вводить нельзя? Или это значит, что можно вводить вообще, что угодно, раз конкретного перечня нет?
То есть в рамках этого закона мы не можем ни подтвердить законность введения ограничения передвижения, ни опровергнуть законность этого. Но точно знаем, что какие-то дополнительные правила губернаторы имеют право устанавливать..
ИТОГ.
С юридической точки зрения, губернатор Краснодарского края молодец, он сослался на оба закона, ввел карантин, в рамках которого ограничил передвижение. Все остальные главы регионов, которые не ввели карантин, действуют только в рамках закона о ЧС, который позволяет ввести некие правила, но не конкретизирует их пределы. Они своей волей в эти правила запихали и ограничение передвижения (кто-то ввел, кто-то нет).
Мое мнение, что при разбирательстве в суде, суд встанет на их сторону. И не потому что «всё куплено». А потому что по существу это ограничение соответствует характеру защиты от коронавируса, пропорционально существующей угрозе и не запрещено законом о ЧС.
Поэтому конкретно мой ответ на вопрос: «есть ли у губернаторов, помимо прочего, полномочия ограничивать передвижение людей?» - ДА, ЕСТЬ. Просто кто-то из них это делает юридически чище (Краснодарский край), а кто-то корявее (Москва). Но корявость по форме не является основанием ничтожности, если сущность мер соответствует степени угрозы.
П.С. Я не профильный юрист по этой теме. Всё написанное – это плод моих размышлений и погружения в тему в рамках одного дня. Могу где-то заблуждаться. Если у кого-то есть обоснованные контрдоводы – буду рад их изложению в комментах.