Когда какое-нибудь государство нарушает международные правила, сразу можно услышать призыв к санкциям, независимо от того, идет речь о санкциях против Северной Кореи, Ирана или России. При этом принять решение о штрафных санкциях гораздо проще, чем отменить их. Да и не всегда возможно рассчитать успех.
Гезине Дорнблют (Gesine Dornblüth), Ульрих Пик (Ulrich Pick), Урсула Вельтер (Ursula Welter)
Южная Африка, Ливия, Зимбабве, Куба, Ирак, Северная Корея, Россия, Иран. Список стран, против которых введены санкции, велик. Поводы для введения санкций могут быть различными. И тем не менее они похожи друг на друга.
Речь идет о наказании или о том, что то или иное государство должно изменить свое поведение. Когда вводятся санкции, возникает разрыв: торговые отношения прекращаются, активы замораживаются, финансовая поддержка отменяется.
«Санкции существуют с античных времен», — говорит Саша Ломанн (Sascha Lohmann), стипендиат фонда имени Фрица Тиссена, ведущий научную работу в Гарвардском университете. Однако значение санкций выросло, подчеркивает политолог в интервью с «Дойчландфунк». По его словам, В XX веке с санкциями связывают надежду на то, что войнам можно воспрепятствовать или даже вообще избавиться от них.
Лига наций начала санкционную политику
«Такую политику в начале XX столетия начала проводить Лига Наций. Тогда были институционализированы многосторонние санкции Лиги Наций, что дало надежду на полный отказ от военных инструментов и возможность побудить страны менять свое поведение с помощью чисто экономических средств».
Те, кто хотят оказывать давление, должны иметь партнеров. Для Организации Объединенных Наций (ООН) введение санкций — дело Совета Безопасности. Европейский союз также разработал свои правила и превратил санкции в инструмент общей внешней политики и политики безопасности.
Но создавать альянсы не так просто. Здесь появляются национальные интересы. И такой случай, как Россия, показывает, что иногда страна, которая находится под санкциями, снова используется для того, чтобы применять санкции против третьих стран. Президент Франции Эммануэль Макрон осенью 2017 года заявил: «Если мы хотим ввести эффективные экономические санкции, которые могут заставить Северную Корею измениться, то мы должны усилить санкции, и тогда две страны — Китай и Россия — будут играть ключевую роль».
Флирт Северной Кореи с бомбой, аннексия Крыма Россией, химические атаки в Сирии, ядерные планы Ирана — для введения санкций есть и было много поводов. Но когда вводить санкции? И когда они подействуют? И главное: какими будут последствия санкций для населения в долгосрочной перспективе?
Большой выбор
Между тем инструментов давления стало больше — так говорит научный сотрудник Гарварда Саша Ломанн. На дипломатическом уровне идет работа с визовыми и консульскими ограничениями. Может вводиться запрет на участие в спортивных состязаниях. Возможно также заморозить сотрудничество в военной области или отменить помощь, необходимую для развития. На экономическом уровне опять же речь идет о товарах и услугах, коммуникационных потоках, о всей финансовой области, обо всем, что способствует торговле между странами.
Этот пункт особенно эффективен, поскольку экономические связи сильно переплетены в мире. Однако когда торговые потоки прерываются, это оказывает воздействие на оба конца торговой цепи. Поэтому так болезненны решения и голосования по так называемым первичным санкциям.
«Есть теория воздействия, которая заключается в том, что экономический ущерб можно превратить в политические уступки. Это значит, что внимательно изучаются экономические переплетения, чтобы найти такое место, где при разрыве экономических связей ущерб, нанесенный мне, был бы меньше нанесенного тем, против кого я ввожу санкции».
Таким образом, у санкций есть цель. Но иногда те, кто вводит санкции, наносят урон самим себе. Пример с Россией показывает, как тяжело поддерживать санкции, когда политическая цель еще не достигнута, а нагрузка на собственную экономику велика. Так недавно премьер-министры восточногерманских земель утверждали, что хотя аннексия Крыма является неправильной, введенные против России санкции навредили не только российской экономике!
Премьер-министр Тюрингии Бодо Рамелов (Bodo Ramelow) заявил в программе «Дойчлпндфунк»: «Мы хотели бы подчеркнуть, что новым федеральным землям из-за этих санкций нанесен громадный ущерб. Бумеранг воздействия санкционной политики приводит к тому, что сотни предприятий у нас попали в экзистенциальную проблемную ловушку».
Некоторые сомневаются в этом. И Берлин тоже не хочет отступать: в недавно опубликованном коалиционном договоре между Союзом (ХДС/ХСС) и Социал-демократической партией речь идет о российской аннексии Крыма, нарушающей международное право. То есть и новое федеральное правительство поддерживает санкции против России, которые были введены Европейским союзом, США, Канадой и некоторыми другими государствами и которые из-за российской агрессии на востоке Украины регулярно продлеваются с 2014 года.
На Путина это не действует
«Собака лает, а караван идет».
Несколько недель назад российский президент выглядел так, будто это не произвело на него какого-либо особенного впечатления. Если верить Владимиру Путину, то санкции не нанесли его стране большого ущерба.
При этом Запад шаг за шагом усиливал санкции. Вначале запретили въезд в западные страны лицам, которые были связаны с аннексией полуострова. Их заграничные активы в ЕС и США были заморожены, торговля с Крымом почти полностью была остановлена. После того, как был сбит малазийский пассажирский самолет над сепаратистским районом на востоке Украины и погибли более 300 человек, последовал новый этап. Так называемые секторальные экономические санкции ударили в первую очередь по банкам, ВПК и энергетическим отраслям. Инвестиции и экспорт в российские проекты были запрещены. Пять самых крупных банков больше не получают западные кредиты.
Правда, нефть и газ России по-прежнему можно покупать. Однако одновременно во всем мире цены на нефть упали. И трудно сказать, снижение стоимости рубля почти вдвое — это следствие падения цен или действия санкций. Пока еще не вводятся санкции, которые могут оказать болезненное воздействие в других областях. Запрет продавать высокие технологии российской нефтедобывающей промышленности, по оценкам экспертов, может привести к тому, что Россия будет вынуждена отложить на несколько лет ввод в эксплуатацию новых месторождений нефти.
На повседневную жизнь населения России оказывают воздействие в первую очередь ответные санкции Путина. Россия запретили импорт многих продуктов питания из ЕС, США и других стран. Как следствие цены на продукты питания в России поднялись на 25%. Качество продуктов питания упало. Российские производители теперь пытаются заполнить эту брешь, иногда — небезуспешно.
Что касается политического воздействия штрафных мер, то тут приходится только гадать, удержали ли они Путина от того, чтобы расширить свою агрессию против Украины. Однако нельзя не признать влияния России в завоеванных силой так называемых народных республиках — Луганской и Донецкой. Санкции ЕС увязаны с Минскими соглашениями, которые предусматривают политическое решение конфликта. Этим договоренностям уже более трех лет, но все еще нет признаков их выполнения.
Сейчас, похоже, исключено, что Россия из-за санкций вернет Крым Украине. И согласно опросу независимого Левада-Центра, более двух третей российского населения по-прежнему поддерживают внешнюю политику Путина.
Главное — выдержка
Те, кто вводит санкции, должны при определенных обстоятельствах иметь выдержку. Невсегда в долгосрочной перспективе все государства согласны продолжать этот процесс. В этом случае важную роль играют национальные интересы, внутреннее политическое давление. Поэтому, по словам политолога Саши Ломанна, государства должны постоянно взвешивать ущерб и вероятное воздействие санкций в стране, которой они объявлены, и каковы санкционные затраты в собственной стране.
Неслучайно, США ввели так называемые вторичные санкции против Ирана и России и запретили европейским и азиатским предприятиям заниматься определенными видами деятельности с Россией и Ираном. Это было вредно для государств, против которых выступил Вашингтон, но благоприятно для его собственной экономики. Впрочем, когда США прошлым летом использовали такие же санкционные инструменты против сотрудничества в деле строительства газопроводов в Европе, Вашингтон стали упрекать в том, что он использует санкции в целях подрыва правил всемирной торговли.
Министр иностранных дел Германии Зигмар Габриель (Sigmar Gabriel) заявил в июне 2017 года: «Пару десятилетий назад мы приняли абсолютно простое решение: мы решили либерализировать газовый рынок. Но то, что происходит сейчас, вызвано политическими причинами и является попыткой отката назад. Мы же выступаем за то, чтобы оставаться на либеральных позициях. А вот заявлять, что я, американское государство, теперь использую санкционный механизм, чтобы сорвать европейские проекты, по-моему, нельзя».
Санкции по многим причинам являются проблематичными. Они могут быть введены, чтобы продвигать национальные интересы. Они могут навредить собственной экономике. И даже санкции в финансовом секторе, о которых отзываются с похвалой, поскольку они оказываются эффективными и их ценят за их хирургическую точность, имеют свои коварные стороны. Научный сотрудник Гарварда Саша Ломанн в статье для журнала «Международная политика» пишет: «Предприятия, которые опасаются попасть под санкции, уходят с рынка, даже когда они не затронуты непосредственно».
Согласно Ломанну, это показывает, что точная регулировка — дело непростое. Так, в конце 2012 года международные банки отказались поставлять медицинские товары в Иран, что привело к возникновению проблем с поставками жизненно необходимых лекарств. Это был сопутствующий ущерб, от которого страдало население.
Первые экономические санкции против Ирана были введены США еще в 1979 году, после того, как американское посольство в Иране было оккупировано, а его сотрудники были взяты в заложники. В восьмидесятые и девяностые годы Вашингтон продолжал затягивать санкционные гайки. Иранские активы были заморожены, и в несколько этапов был введен торговый и инвестиционный запрет. После того как в 2002 году появились сведения об иранской ядерной программе, и Тегеран отказался сотрудничать с международными контролирующими органами, Совет Безопасности ООН и Европейский союз ввели санкции.
Иран попал в тяжелое положение
Особенно чувствительным для Исламской республики было то, что она была отрезана от крупных финансовых рынков и ее нефть можно было продавать лишь в очень ограниченных объемах. С годами иранский экспорт нефти становился все меньше, и летом 2015 года при добыче в 2,7 миллиона баррелей в сутки он сократился больше, чем наполовину по сравнению с периодом перед исламской революцией 1979 года. Поскольку источником примерно 80% государственного дохода являлась продажа нефти, то начала расти инфляция, которая в некоторые годы составляла более 30%, в стране росла и социальная бедность.
Почти треть населения по-прежнему живет за чертой бедности, а безработица среди иранской молодежи составляет 20 — 25%. Неудивительно, что президент Хасан Рухани (Hassan Rohani) на международной арене постоянно проявлял готовность к диалогу. В отличие от сторонников жесткой линии он заявлял: «Те в стране, кто несмотря на нашу сильную и компетентную команду переговорщиков, требуют отказаться от переговоров с группой 5 + 1, видимо, не имеют никакого представления о том, как живет народ».
Санкции ударили не только по Ирану, они нанесли ущерб экономике и других стран, например Германии. Так осенью 2012 года в связи с усилением санкций Союз немецких машиностроителей говорил о простоях, возникших на территории с многомиллионным населением. Поэтому постоянно поднимался вопрос, не прошли ли санкции против Ирана впустую, особенно принимая во внимание быстрое развитие его ядерной программы.
Если во время опубликования данных по ядерным разработкам Исламской республики в 2002 году в ее распоряжении было несколько десятков центрифуг для обогащения урана, то в период до 2015 года их число выросло в общей сложности до 19 000. Духовным лидерам Ирана удалось таким образом в течение этих лет явно расширить свою ядерную программу, хотя международные санкции как раз и должны были противодействовать такому развитию.
Тем не менее можно совершенно точно говорить об успехе международных штрафных санкций против Исламской республики. Потому что президент Рухани, который выступал за согласие в ядерном споре, постоянно заявлял, что отмена экономических санкций — самая главная предпосылка приемлемого решения ядерного спора.
«Когда я говорю, что сначала нужно отменить несправедливые санкции, это не должно никого удивлять. Несправедливые санкции должны быть отменены, чтобы в страну пришел капитал, и таким образом была бы решена проблема безработицы молодежи, снова заработала бы промышленность и смогли бы функционировать банки».
14 июля 2015 года это наконец-то свершилось. Пять держав ООН, обладающих правом вето, и Германия после успешных переговоров подписали с Ираном договор о решении ядерного спора. Иран, в частности, обязался сократить свои 19 тысяч урановых центрифуг более чем на две трети, в течение по меньшей мере 15 лет не обогащать уран более чем на 3,65% и демонтировать свой тяжеловодный реактор в Араке.
Но если внимательно присмотреться к ситуации в Иране, становится понятным, сколь велик в конечном счете урон, нанесенный санкциями: государственная нефтяная и газовая промышленность находится в столь плачевном состоянии, что ей необходим капитальный ремонт. Эксперты говорят о нехватке инвестиций, которая составляет от 50 до 100 миллиардов долларов. К тому же необходимо обновить почти весь гражданский воздушный флот Ирана.
Многие самолеты построены более 40 лет назад и уже давно не соответствуют международным стандартам безопасности из-за нехватки запчастей. Кроме того, половина из 20 миллионов автомобилей Ирана старше 25 лет. У их двигателей как правило нет катализаторов, в результате чего в 15-тимиллионной столице Ирана Тегеране из-за сильного загрязнения воздуха постоянно объявляют запрет на вождение автомобилей.
Воздействие санкций на положение в стране измерить трудно. Во всяком случае в строго научном смысле. Так, в том, что касается нищеты в Иране и недавних протестов, невозможно однозначно сказать, какую роль в банковском секторе сыграла коррупция, говорит стипендиат фонда имени Фрица Тиссена в Гарвардском университете Саша Ломанн. «Собственно и в данном случае довольно трудно сказать, насколько санкции против Ирана увеличили безработицу и конкретно дестабилизировали деятельность банков, хотя это очевидно. И в случае с Ираном совершенно очевидно, что его экономика значительно упала. Но выявить причинную связь довольно трудно».
Итак, с наукой дело идет туго. Потому что никто не знает, была ли коррупция в банковском секторе следствием санкций, поскольку эта отрасль находилась под сильным давлением и не могла создать необходимые стандарты, которые могли бы защитить от коррупции.
Успех не гарантирован
Довольно часто санкции бывают бесполезны. На Кубе Кастро продолжал твердо сидеть в седле, а положение людей ухудшалось. В Ираке после санкций началась война. Таким образом, успех не гарантирован. И справедливо также сказать, что «в санкции» можно легко войти, а вот «выйти» из них трудно.
«Санкции вводятся быстро, хотя в ЕС это несколько труднее, там барьеры выше. А в США дело идет относительно быстро. Но когда речь заходит о том, чтобы снять санкции, то можно услышать упреки в том, что вы занимаетесь умиротворением, что вы слабы — как теперь в случае с Ираном, — что слишком рано пошли на уступки, слишком рано выпустили из рук потенциал давления».
И тем не менее санкции постоянно получают поддержку со стороны дипломатии. Так Франция, Германия и Украина вели переговоры в так называемом нормандском формате с Россией. И так США нынче ведут переговоры с Северной Кореей, не ослабляя режим санкций.
Но случай с Северной Кореей показывает: иногда государства находят свои пути, чтобы сделать меч санкций тупым оружием международной политики. Так Дональд Трамп (Donald Trump) заблуждался, заявляя: «Мы попросили все страны поддержать нашу кампанию максимального давления на Северную Корею для создания безъядерной зоны».
«Максимальное давление» на Северную Корею, заявленное президентом США после недавних ракетных испытаний Пхеньяна, а также масштабные санкции ООН, которые должны были остановить ядерную программу, частично прошли впустую. Организация Объединенных Наций недавно проинформировала своих членов о том, что Северная Корея систематически обходила введенные санкции, в основном используя поддельные документы. И таким образом продолжались поставки сырья и оружия, а о «максимальном давлении» не могло быть и речи.
Поставки угля в Китай и Россию, поставки оружия в Сирию и Мьянму. Ситуация с Северной Кореей показывает, что всегда нужны две стороны, чтобы санкции могли быть действенными. И растут опасения по поводу того, что формула «санкции вместо войны» в случае с Пхеньяном не сработает.
