Борьба Путина за энергетическую независимость страны
Сегодня я хочу вам предложить очень интересную статью о политике Путина, которая появилась
Ещё в 2005 году. Автор её ведущий научный сотрудник Фонда Карнеги в США.
Carnegie Endowment for International Peace, США
Часть 1
08.12.2005 03 34
Марта Олкотт
В настоящей работе ведущий научный сотрудник Фонда Карнеги за Международный Мир Марта Олкотт анализирует сдвиги, произошедшие в энергетической политике Российской Федерации за время президентства Владимира Путина. Автор считает, что реорганизация энергетической отрасли за этот период была направлена в первую очередь на усиление позиций в ней государства. Автор также выдвигает аргумент, что президент Путин признает важность рыночных механизмов и обязательство государства защищать частную собственность, но он при этом полагает, что права собственников не должны превалировать над интересами государства.
Введение
Медовый месяц в отношениях между нефтяной промышленностью Запада и президентом Владимиром Путиным закончился в середине 2003 г., когда Генеральная прокуратура РФ начала аресты руководителей компании ЮКОС. Внезапная на первый взгляд атака Кремля на частный сектор оказалась сюрпризом для международного делового сообщества, которое рассчитывало на более дружественное обращение российских властей с инвесторами. Ведь придя к власти в конце 1999 г., Путин незамедлительно дал знать о своей заинтересованности в тесном партнерстве с Соединенными Штатами в сфере энергетики, включая предоставление западным фирмам более широких возможностей инвестирования в нефтегазовую отрасль России.
Если в годы правления Ельцина западные фирмы считали российскую ситуацию неблагоприятной, то жест, который Путин сделал в 2003 г., лично благословив слияние 'Тюменской нефтяной компании' (ТНК) с British Petroleum (ВР) (1), породил надежду, что второй срок его президентства откроет более широкие перспективы для западных инвестиций в России. Однако арест председателя правления нефтяной компании ЮКОС Михаила Ходорковского в октябре 2003 г. (2) заставил предполагать, что, наоборот, условия для иностранных инвесторов могут стать даже сложнее, чем в первые четыре года пребывания Путина у власти. Тем более что взятие под стражу Ходорковского пришлось как раз на то время, когда главные собственники и менеджеры ЮКОСа вели переговоры с руководителями ChevronTexaco и ExxonMobil о возможном слиянии (3).
Поначалу иностранные наблюдатели, отслеживающие ситуацию в российской энергетике, попытались сделать вид, что ничего особенного не произошло. В своих публичных высказываниях Путин по-прежнему подчеркивал, как важно привлекать иностранные инвестиции в энергетический сектор России. Поэтому арест Ходорковского легко было расценить как результат совпадения множества внутриполитических и правовых факторов, большей частью не имеющих отношения к нефтяной индустрии.
Со временем, однако, стало ясно, что арест Ходорковского навел многих комментаторов на ложный след. Он не был предвестием того, что ведущие олигархи страны будут один за другим препровождены в 'Матросскую Тишину'. В действительности заключение Ходорковского под стражу знаменовало совсем другое - серьезный сдвиг в отношении того, как Россия намерена вести дела в своем энергетическом секторе.
Подобный сдвиг обозначился еще до президентских выборов. В январе 2004 г. российское правительство объявило, что оно хотело бы получить более одного миллиарда долларов за лицензию на разведку и разработку одного из трех блоков проекта 'Сахалин-3' - богатейшего Киринского блока, права на который должны были быть разыграны на конкурентных торгах. Такое решение фактически аннулировало результаты тендера 1993 г., в ходе которого ExxonMobil, ChevronTexaco и 'Роснефть' получили равные права на разведку. Оно особенно больно ударило по ExxonMobil, которая к тому времени вложила в проект более 80 млн долл. и воздерживалась от дальнейших инвестиций лишь потому, что надеялась заключить соглашение о разделе продукции (СРП)
После президентских выборов в марте 2004 г. стали появляться свидетельства того, что памятные события 2003 г. вовсе не были случайным отклонением, а, напротив, были частью хорошо продуманного плана и определенного видения перспектив российского нефтяного сектора. Президент Путин вовсе не собирался использовать свое возросшее политическое влияние, чтобы без всяких ограничений 'распахнуть двери' для иностранных инвестиций в нефтяную и газовую промышленность России, как полагали западные наблюдатели. Скорее, он намеревался реорганизовать эти отрасли таким образом, чтобы увеличить мощь российского государства. И только после того, как будет завершена реорганизация и подтверждена способность государства защитить национальные интересы в этом стратегически важном секторе, западные фирмы будут приглашены к участию на российском рынке.
В статье показано, что президент Путин искренне стремится к развитию партнерства между Россией и Соединенными Штатами в области энергетики, которое он считает краеугольным камнем улучшившихся российско-американских отношений, но только при соблюдении определенных условий, которые ранее не осознавались в достаточной мере. Путин понимает, что для достижения поставленной цели необходимо в большем объеме привлекать в энергетику России инвестиции западных фирм. Но он твердо уверен, что инвестирование не должно препятствовать российскому государству осуществлять надзор за нефтяными и газовыми ресурсами страны.
По мнению российского президента, этой цели можно достичь различными способами, включая государственное регулирование, частичное участие государства в собственности и государственный контроль за транспортировкой энергоносителей. Но, как бы то ни было, главенство российского государства в энергетическом секторе не может быть предметом торга.
Владимир Путин признает важность рыночных механизмов и обязательство государства защищать частную собственность, но при этом он полагает, что права собственности не должны превалировать над интересами государства - ведь последнее осуществляет контроль от имени российского народа, чьи коллективные интересы важнее любых частных.
Как показано в статье, нефтяные и газовые ресурсы России служат источником доходов для реинвестирования в экономику страны и одновременно эффективным рычагом в ее международных отношениях. Президент Путин понимает это и не желает уступать контроль над столь прибыльной сферой и потенциально мощным инструментом власти.
Владимир Путин характеризует себя как сторонника 'управляемой демократии'. Говоря так - а это определение впервые прозвучало в его интервью корреспонденту New York Times Стивену Ли Майерсу в октябре 2003 г., - он имеет в виду политическую систему, построенную на контроле 'сверху вниз', которая тем не менее обеспечивает гражданам России, по мнению Путина, во многом такую же правовую защиту, что и в странах с развитой демократией. Система подобного типа, настаивает российский президент, соответствует национальным традициям и культурным ценностям, а это, полагает он, является необходимым условием успешного функционирования любой демократической системы в России.
Приоритетной задачей своего президентства Владимир Путин сделал укрепление российского государства, оставляя на заднем плане проблему более надежной защиты прав российских граждан. Он явно считает, что политическая система постсоветской России только еще строится. Кроме того, российский президент полагает, что укрепить государство не удастся, не отказавшись от множества решений, принятых его предшественником Борисом Ельциным, первым президентом России.
К началу 2004 г. Путин смог избавиться практически от всей команды Ельцина, представители которой в начале первого срока президентства Путина занимали доминирующие позиции в его администрации. В их число входили и многие члены так называемой 'семьи' - круга приближенных Ельцина, которые оставались на своих местах и при Путине вплоть до парламентских выборов в декабре 2003 г. Путин заменил их своими людьми, а также технократами, не имевшими тесных связей с администрацией его предшественника. Столь длительное пребывание выдвиженцев Ельцина на их прежних постах при Путине, по-видимому, было частью соглашения, заключенного между Ельциным и его преемником в декабре 1999 г. (9)
Однако к середине первого президентского срока Путина было уже совершенно ясно, что этот бывший сотрудник КГБ намерен внести свой собственный вклад в развитие российской государственности. Ключевым моментом для Путина стало расширение президентских полномочий (институт президентства был учрежден Ельциным в 1991 г
При Ельцине в России царил хаос, а ее экономика и политическая система были подорваны внезапным распадом Советского Союза. Кроме того, первый российский президент был физически немощен и проболел часть своего первого и весь второй президентский срок. Но, несмотря на все это, Борис Ельцин был преисполнен решимости удерживать власть в собственных руках. Ему удавалось делать это, делясь своими конституционными полномочиями с президентской администрацией, Государственной думой и региональными лидерами, а также обменивая экономическое покровительство федерального центра на политическую поддержку (
Путин дожидался своего часа, чтобы провести кардинальные изменения, но с самого начала было очевидно, что новый президент России недоволен системой, доставшейся ему в наследство. В ней попросту было слишком много независимых центров власти, чтобы она могла нравиться Путину
Самой легкой мишенью для нападок стали 'независимые' российские СМИ, поскольку на большинство их ключевых фигур - владельцев и известных комментаторов - сделка, заключенная Ельциным и Путиным при передаче последнему президентских полномочий, по-видимому, не распространялась. Изъятие лицензий у самых откровенных и нелицеприятных СМИ резко ослабило критику нового президента России и его политики (12), а также позволило нанести удар по нескольким вызывавшим особое раздражение и сравнительно уязвимым олигархам (Борис Березовский и Владимир Гусинский) (13), которые ошибочно полагали, что доступ, который они имели к президенту в ельцинские времена, сохранится и при новой администрации. Атака на этих людей должна была послужить предупреждением другим крупным фигурам российского бизнеса, что и было по достоинству оценено 'целевой аудиторией'.
Путин, безусловно, понял, что так называемые олигархи, то есть бизнес-магнаты, пережившие финансовый кризис 1998 г., представляли собой чрезвычайно мощную группу. Объединившись, эти люди решающим образом повлияли на российскую политическую жизнь, когда они в 1996 г. выручили Бориса Ельцина, предложив ему схему 'займы в обмен на акции', позволившую обнищавшему российскому государству выплатить задолженность по зарплатам и пенсиям (14). Без этого Борис Ельцин в 1996 г. почти наверняка не был бы переизбран на пост президента, а к власти вновь пришли бы коммунисты.
По мере приближения выборов 2000 г. влияние Коммунистической партии шло на убыль. Совокупная же экономическая мощь двадцати пяти самых богатых людей России намного превысила экономическую мощь государства (15), так что российский президент фактически не имел шансов на успех в противостоянии этой группе людей как единому целому. Олигархи стремились наладить с новым президентом такие же отношения, какие они поддерживали с Борисом Ельциным, но Владимир Путин был непреклонен, решив держать их на расстоянии и ограничив для них прямой доступ к своей персоне. Путин предпочитал, чтобы роль своего рода консультативного бизнес-совета при новой администрации играл обновленный Российский союз промышленников и предпринимателей. Он также начал понемногу менять состав президентской администрации, вводя в нее людей, с которыми он работал в Санкт-Петербурге в 1990-х годах или с которыми чувствовал некоторое сродство из-за их принадлежности к той или иной ветви российских спецслужб (16). Это еще больше ограничило доступ олигархов к рычагам президентской власти.
Как это свойственно богатым людям повсюду, российские олигархи стремились к накоплению все больших богатств, желая при этом влиять на развитие российского государства в направлении, которое максимально способствовало бы реализации их собственного экономического потенциала. Учитывая хитроумие - сочетание делового и политического чутья, которое продемонстрировали олигархи, сколачивая свои состояния, можно с большой долей определенности утверждать, что большинство из них считали себя намного умнее любых политических лидеров России - людей значительно более скромного достатка. Действительно, многие олигархи, особенно те, чьи главные интересы сосредоточены в нефтяном секторе, с каждым годом становились богаче и богаче, а для таких корпораций, как ЮКОС и TНK, стало уже в порядке вещей иметь среди своих высших руководителей по несколько долларовых миллиардеров
Эти люди стали искать другие сферы приложения политического влияния, сосредоточив свое внимание на Государственной думе и на администрациях регионов, в которых расположены их предприятия . Такая стратегия позволили им усилить свое влияние и в Совете Федерации - верхней палате российского парламента, в которой представлены региональные власти.
Путин тоже искал способы контролировать парламент, и инициированная им процедура назначения членов верхней палаты сделала ее даже более управляемой, чем нижняя палата, члены которой были избраны в условиях политической вольницы последнего года пребывания Ельцина у власти. И хотя большинство членов Думы были настроены в целом лояльно к новому президенту, они все же не были 'его людьми', и даже те из них, кто присоединился к пропрезидентским фракциям, могли по конкретным вопросам проголосовать вместе с либеральным, коммунистическим или националистическим блоками.
Чем более спорным был вопрос, тем сложнее было Путину обеспечить себе легкую победу, и это особенно относится к тем проблемам, по которым позиция президента России расходилась с позицией крупнейших олигархов - ведь у последних были практически неограниченные возможности оказывать финансовую поддержку различным либеральным партиям (равно как и проправительственным блокам) .
Влияние этих людей, иногда персональное, а иногда коллективное, было особенно заметно в законодательстве, касающемся регулирования торговли, налогообложения и иностранных инвестиций. Поскольку ведущие бизнес-структуры России были стойкими поборниками корпоративной прозрачности , существовало общее согласие относительно того, что и налоговая система должна быть прозрачной, допуская при этом разного рода законные способы, посредством которых крупнейшие российские фирмы имели бы возможность оптимизировать свои налоговые выплаты
В этом смысле для большинства олигархов предпочтительным было законодательство, оставлявшее им выбор платить налоги там, где были зарегистрированы либо они сами, либо их активы. Это увеличивало шансы на то, что им удастся уменьшать свои налоговые издержки благодаря сотрудничеству с местными властями. Некоторые олигархи даже сами возглавили местную власть или сумели обеспечить избрание в местные органы управления старших менеджеров своих компаний. Владелец 'Сибнефти' Роман Абрамович стал губернатором Чукотки, и в течение нескольких лет его личный доход был основным источником финансовых поступлений для этого приполярного и малонаселенного региона Дальнего Востока. Высшие должностные лица ЮКОСа, TНK и 'Норильского никеля' также пошли в политику, чтобы защищать интересы соответственно Михаила Ходорковского, Михаила Фридмана и Владимира Потанина (23).
И если по большинству вопросов, касающихся торговли, олигархи не были едины, поскольку каждый из них прикидывал, получит ли выгоду его основное производство от введения режима свободной торговли, то идею полной свободы иностранного инвестирования в России поддерживали все. Некоторые из олигархов разошлись с Кремлем также по вопросу о том, следует ли в качестве инвестиционного стимула предоставлять иностранным фирмам налоговые льготы и льготы по плате за право разработки недр. Это привело к тому, что по вопросу соглашений о разделе продукции, в которых оговариваются особые условия для разработки природных ресурсов, представляющих стратегический интерес, при голосовании в Госдуме сложился причудливый альянс коммунистов с депутатами, тесно связанными с некоторыми из крупнейших нефтяных компаний России. Законодательство по СРП не делало различий между российскими и иностранными держателями лицензий. Некоторые российские нефтяные компании, а именно ЮКОС и 'Сибнефть', полагали, что закон о СРП будет на руку западным фирмам и ухудшит позиции нефтяных баронов России, которые в противном случае могли бы извлекать выгоду из своего инсайдерского положения; другие же российские компании, такие, как 'Роснефть', 'Татнефть' и TНK-BP, полагали, что при определенных условиях СРП могут быть для них выгодны.
Для людей, подобных Ходорковскому, вопрос был не в том, должны ли иностранцы вкладывать капитал в нефтедобывающую промышленность России, а в том, совместно с кем они должны были это делать: с государством или при долевом участии российских нефтяных компаний. Что же касается российских фирм, заинтересованных в том, чтобы раздувать свои активы, то для них было намного предпочтительнее сохранить свои преимущества и стать каналом для иностранного инвестирования, как это и было сделано руководством TНK при слиянии с BP.
Мнение президента Путина по этому вопросу не совпало с мнением некоторых самых богатых людей России по причинам, о которых речь пойдет ниже. Правовое регулирование российской нефтедобывающей промышленности было одной из множества проблем, решение которой Владимир Путин считал жизненно важным для того, чтобы вернуть себе полный контроль за этой сферой. Поэтому для российского президента было крайне существенно гарантировать, чтобы парламент, избранный в 2003 г., был гораздо более податливым, чем предшествовавший ему. Для Путина, человека, воспитанного в коммунистических традициях, результат был важнее самого процесса, особенно когда процесс в том виде, в каком его представляли себе сторонники свободных и честных выборов, обеспечивал большое преимущество тем, кто имел доступ к крупным финансовым средствам.
Несколько публичных заявлений Михаила Ходорковского - в сочетании с разраставшимися слухами, для опровержения которых сам Ходорковский ничего не сделал, - заставляли предполагать, что удачливый председатель правления ЮКОСа использует свое недавно обретенное влияние на законодателей, чтобы попытаться резко ограничить президентскую власть в России, сдвинув страну в направлении парламентской демократии, в рамках который не президент, а парламент назначал бы главу правительства (26).
Путину парламентская демократия представлялась абсолютно ложным путем развития России, дальнейшим отходом от сильного государства, которое только и способно защитить интересы российского населения. Он отвергал использование институтов западного типа (о которых простые россияне имели лишь смутное представление) для вывода российских активов за рубеж к выгоде привилегированного меньшинства. Между тем критики олигархов были уверены, что парламент, избранный при финансовой поддержке этих людей, именно в их интересах и будет действовать. На парламентских выборах в декабре 2003 г. проправительственные кандидаты одержали убедительную победу, которой способствовали изменения в законе о выборах, ущемляющие интересы независимых кандидатов и оппозиции. По мнению представителей ОБСЕ, эти выборы не соответствовали международным нормам.
Хотя многие видные деятели оппозиции и критиковали прошедшие выборы, фактически все серьезные политики в стране считали, что победить Путина на данный момент было нереально. Несмотря на разговоры о нарушениях, Путин воспринял результаты выборов как народный мандат на второй президентский срок. Конечно, у Путина были возможности выиграть выборы всеми правдами и неправдами, однако нужно признать, что российский президент был самой популярной (и самой сильной) политической фигурой в России. Популярность Путина, а также широко распространенные настроения типа 'исход заранее известен' предрешили то, что он не встретил серьезной конкуренции на президентских выборах
14 марта 2004 г. Владимир Путин был переизбран президентом в первом туре, получив 71% голосов при зафиксированной явке избирателей 64% (примерно 49 млн человек) (31). Столь подавляющий перевес развязал Путину руки для трансформирования экономической и политической системы России. Как мы покажем ниже, его прошлые действия и заявления могут служить ключом к пониманию его нынешнего поведения, когда он получил мандат избирателей и свободу действий.
ЮКОС и дело Ходорковского
Продолжение https://inosmi.ru/inrussia/20051208/224178.html